上海財經(jīng)大學(xué)教授、教育部長江學(xué)者青年學(xué)者范子英做客齊魯大講壇，主講“中國財稅改革的邏輯：兼談對十九大報告的解讀”。
　　近年來，財稅改革一直是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界探討的熱點，特別是自中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，財政新常態(tài)顯得更為緊迫，再加上美國通過了減稅政策，內(nèi)外因素都使得中國迫切需要財稅改革以適應(yīng)新的發(fā)展形勢。中國財稅改革的邏輯是什么？如何看待黨的十九大報告關(guān)于未來一段時期我國財稅改革的新表述？如何構(gòu)建起新時代背景下中國的財稅體系？范子英在講座中就上述問題進(jìn)行了深入解讀。
　　　　　　　　　　　　　　緣起
　　美國的減稅政策在全球范圍內(nèi)引起了很大轟動。2017年12月2日，美國參議院以51票比49票的表決結(jié)果通過了參議院版本的稅改方案，將企業(yè)所得稅稅率由35%降至20%，海外利潤匯回的稅率由35%降至10%。我國國內(nèi)對美國稅改關(guān)注的焦點也主要集中在美國企業(yè)所得稅率的變動上，而美國的個人所得稅也有所下降。其稅改的目標(biāo)主要是重振實業(yè)經(jīng)濟(jì)，吸引海外資本。政策的實施將會吸引大量資本重新流回美國，也會有很多的實業(yè)資本進(jìn)入美國，這對中國的沖擊很大。
　　2016年12月，“玻璃大王”曹德旺指出，中國制造業(yè)的綜合稅負(fù)比美國高35%，引起了一場關(guān)于宏觀稅負(fù)的大討論。很多財政專家和實業(yè)家都站出來支持這一觀點。但根據(jù)宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，得出的結(jié)論與此相反：這些年，中國的宏觀稅負(fù)是在下降的。我們在比較兩個國家的財政和稅收時，不能僅比較某一行業(yè)，而應(yīng)該比較其綜合稅負(fù)，即“以政府收入除以GDP”。這樣算來，中國的宏觀稅負(fù)是35%左右，美國是34%左右，相差無幾，而有的歐洲國家甚至高達(dá)60%，中國相對來說并沒有那么高。
　　對中美稅制結(jié)構(gòu)做一下對比。美國采取聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級財政管理體制。個人所得稅是各級政府稅收的重要來源，而美國此次稅制改革中變動最大的企業(yè)所得稅只占美國聯(lián)邦財政收入的7%左右，所以此次稅改對美國收入的影響并不會太大，但對資本的流動會產(chǎn)生很大影響。而對中國來說，個人所得稅只占總稅收的6.7%，企業(yè)所得稅占22%左右，增值稅占40%左右。同時，中國70%的稅收收入來自于間接稅，90%的稅收來自于企業(yè)部門，所以企業(yè)稅負(fù)比較重，居民的稅負(fù)相對低，綜合來說宏觀稅負(fù)也并不是很高。由于中國的稅制結(jié)構(gòu)與美國不同，所以不能像美國一樣直接降低企業(yè)所得稅，而是應(yīng)該考慮各方面因素，減稅要非常謹(jǐn)慎。那么中國應(yīng)如何進(jìn)行財稅改革呢？
　　　　　　　　　　中國稅制結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的問題
　　十九大報告中對于財稅改革提出了以下三點：第一，加快建立現(xiàn)代財政制度，調(diào)整建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方關(guān)系；第二，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理；第三，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。
　　范子英認(rèn)為，上述三點措施總的方向是重新回歸分稅制改革，建立真正意義上的分稅制。中國從1994年開始分稅制改革，但近年的一些政策卻在偏離分稅制。所以這次的改革，無論是重新建立權(quán)責(zé)清晰的中央地方關(guān)系，還是健全地方稅體系，都指向同一個目標(biāo)——建立真正意義上的分稅制。
　　中國是一個幅員遼闊的大國，情況復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一?！碍a琿—騰沖線”把中國的國土面積劃分為兩半，同時也將中國的發(fā)展?fàn)顩r劃分開來——東半部居住人口占比高達(dá)94%，GDP占比也是90%多，西部地區(qū)無論人口還是GDP，都僅占百分之幾，地區(qū)差異極大。由此帶來很多問題。
　　首先，地方政府距離中央決策層太遠(yuǎn)——雖然隨著時代的發(fā)展信息溝通更加便捷，但是很多情況還是需要面對面交流的。所以中國幅員遼闊的后果就是信息對接不順暢，以致執(zhí)行過程中存在偏差。
　　其次，中國各地的差異決定了同一條政策不宜在所有地區(qū)推行，需要根據(jù)地方的特殊情況實行地區(qū)性政策，因地制宜，而這是中央政府難以做到的。幅員遼闊易導(dǎo)致信息不對稱，在政策推行過程中不能充分考慮到地方的特殊情況，也存在地方向中央隱瞞部分事實的情況，這一切都易造成決策失誤。
　　最后，中國政府是一個多層級的政府，中國共有四級財政：中央政府、省政府、市政府和縣政府（鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的財政歸于縣級）。存在多級政府就存在委托代理的問題。中國目前的治理體系是，中央政府代表全國人民治理國家，省政府受中央政府委托管理一省事務(wù)，市政府又受省政府委托，層層委托下去。但是這種委托治理帶來的問題是，每一級政府的目標(biāo)不同，在中央政策的執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)偏差。在中央監(jiān)管不到位的情況下，政策在一些地方的執(zhí)行過程中可能會與中央目標(biāo)沖突，所以中央如何激勵基層政府做事及后續(xù)監(jiān)管問題尤為重要。
　　關(guān)于這幾個問題，歷史上有很多解決方案值得借鑒，例如古代的郡縣制?！妒酚洝吩?jīng)提到：“郡縣制，天下無不治?！笨ず涂h都治理有方，那么整個國家自然國富民強(qiáng)?，F(xiàn)在中國的治理框架是中央制定目標(biāo)，做事權(quán)力下放給地方，中央對地方實行考核?？己嗽u價取決于地方之間的相對績效，所以地方政府之間是競爭關(guān)系，有良好的激勵機(jī)制。當(dāng)然競爭的前提是權(quán)力要下放給地方。中國從上世紀(jì)50年代末到現(xiàn)在一直在做的事情就是把權(quán)力下放給地方，其中最主要的是下放事權(quán)和財權(quán)。
　　分清事權(quán)即明確事情由誰來做，分清地方事權(quán)、中央事權(quán)和未盡事權(quán)（目前沒有出現(xiàn)的，但隨時間推移可能會出現(xiàn)的待辦事項）的責(zé)任方。中國目前的問題就是分不清各方的責(zé)任，所以黨的十九大報告中提出改革的目標(biāo)是做到權(quán)責(zé)清晰。
　　中國的分財權(quán)做得比較徹底。上世紀(jì)80年代開始我國就實行財政承包制，即按收入分成。1994年開始按稅種分成，這就是分稅制的起點。改革把全國的稅收按照稅種劃分為中央稅收、地方稅收和中央地方共享稅收。國家稅主要有關(guān)稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅等。地方稅收有營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、國有土地有償使用收入等。其中，中國的第一大稅種是增值稅，占全國全部稅收的60%以上。增值稅是中央地方共享稅種，按照中央75%、地方25%分成。地方的第一大稅種一直是營業(yè)稅。其實1994年的稅制框架是比較完整的，但之后的發(fā)展與改革卻慢慢偏離了方向，逐漸表現(xiàn)出財權(quán)集中、事權(quán)下移和權(quán)力集中的現(xiàn)象。
　　政府間財政關(guān)系主要包含三個要素，即事權(quán)、財權(quán)和財力。一般而言，事權(quán)、財權(quán)、財力三要素達(dá)到匹配，才能使一級政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。而中國目前出現(xiàn)了三要素間不匹配的現(xiàn)象。
　　第一，財權(quán)集中。1980年代中國地方權(quán)力下放過多，全國財政收入占GDP比重和中央收入占全國財政收入的比重都急劇下降。1990年代國際上出現(xiàn)過很多危機(jī)，蘇聯(lián)解體、東歐危機(jī)等，都是因為中央權(quán)威不夠。有鑒于此，1994年的分稅制改革的目標(biāo)非常明確——加強(qiáng)中央權(quán)威。分稅制改革取得了顯著成果：1994年之前，中央財政收入占全國的比重只有22%，地方占78%；1994年開始，中央占比55%，地方45%，此后基本維持這個趨勢，財權(quán)向中央集中。
　　第二，事權(quán)下移。所謂事權(quán)，簡單說是指一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。1994年以前，中央財政支出占全國財政支出的比重約30%左右，近幾年情況更為嚴(yán)峻。2015年中央財政支出只占了全國的15%左右，意味著地方政府拿著不足50%的財政收入?yún)s做了85%的事。財權(quán)集中在中央本身沒有問題，但是中央將財權(quán)集中的同時又將事權(quán)下移，就會出現(xiàn)縱向失衡的問題，這也正是最近提出改革的緣由。
　　第三，權(quán)力集中。隨著財政權(quán)力集中在中央，很多其他權(quán)力也開始向中央靠攏，如稅權(quán)和稅收管理權(quán)，不論是地方新設(shè)稅種還是調(diào)整稅率都由中央決定。
　　財權(quán)和財力在中央集中，事權(quán)下移，其必然結(jié)果是中國有巨額的縱向轉(zhuǎn)移支出。這就是黨的十九大報告中提出的第一個關(guān)鍵詞：央地關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，2015年中央財政收入約為8萬億元，其中5.5萬億作為轉(zhuǎn)移支付分給了地方，占比非常高。而且轉(zhuǎn)移支付分配非常不均勻，發(fā)達(dá)地區(qū)上交大筆稅收，最后只分得少許中央的轉(zhuǎn)移支付，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)正相反，上繳少許稅收便能獲得大筆轉(zhuǎn)移支付資金。向少數(shù)幾個欠發(fā)達(dá)地區(qū)每支出100元，其中90元即是中央下?lián)艿?，情況相當(dāng)嚴(yán)重，這就是第二個關(guān)鍵詞——央地失衡。央地失衡表現(xiàn)為巨額轉(zhuǎn)移支付，外加中國的績效管理跟不上，使得政府財政支出效率低下。
　　中央正在著手改善這一問題。轉(zhuǎn)移支付的途徑有三個，其一是稅收返還，這是1994年分稅制改革時，中央為了獲得地方政府支持做出的妥協(xié)，通過返還的方式，彌補(bǔ)地方政府在改革中蒙受的損失。其二是一般性轉(zhuǎn)移支付，可以理解為地方行政支出不足時，中央給予的資金支持。其三，專項轉(zhuǎn)移支付，是中央付給地方用于專項建設(shè)的項目支出，項目來自各個職能部門，如教育部門、衛(wèi)生部門、環(huán)保部門等。目前中國關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的方向是，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付金額，提高一般性轉(zhuǎn)移支付金額，但績效管理滯后仍是困擾問題。
　　2000年以來共有兩次大的改革，一是2002年將地方企業(yè)所得稅，從地方收入變更為中央地方共享收入；二是2016年將營業(yè)稅改為增值稅。1994年的稅收設(shè)置是服務(wù)業(yè)按銷售額征稅，叫營業(yè)稅；制造業(yè)按產(chǎn)品的增加值征稅，叫增值稅。營業(yè)稅與增值稅之間是不兼容的，為改善重復(fù)征收這一問題，2016年將營業(yè)稅改為增值稅，并劃入中央地方共享收入。2016年的四大稅種增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、個人所得稅中，只有個人所得稅是地方稅。地方政府財權(quán)被削弱。
　　　　　　　　　　　　中國財稅改革的方向
　　稅改的總體方向是建立真正意義上的分稅制。第一步是劃定事權(quán)，做到權(quán)責(zé)清晰；第二步是完善稅制，改變直接稅、間接稅比例，完善地方稅體系；第三步是重新劃分收入，改變增值稅在地方和中央的分配比例。改革的整體目標(biāo)是將實力與責(zé)任相對應(yīng)，即一級政府就要有相應(yīng)的一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級征稅權(quán)、一級預(yù)算和一級舉債權(quán)（政府向其他單位借債的能力）。
　　首先是明確事權(quán)問題。解決中央財權(quán)多、地方事權(quán)多的縱向失衡問題，大致有三個方案。最早的是1980年代提出財權(quán)與事權(quán)相匹配的方案，即以收定支，但由于此方案弱中央強(qiáng)地方，所以被否定。第二個是近年推行的政策，依據(jù)財力與事權(quán)相匹配原則，事權(quán)由中央下放，地方?jīng)]有財權(quán)意味著收不抵支，所以中央給予地方與之匹配的財力。第三個是現(xiàn)在正在進(jìn)行的改革，使事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。首先明確事權(quán)屬地方還是中央，如果屬中央就由中央出資，屬地方就由地方出資。先把事權(quán)劃分清楚，再匹配支付責(zé)任，就會避免嚴(yán)重的縱向失衡。2016年8月24日，財政部出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的文件，提出按受益原則劃分事權(quán)。解決縱向失衡問題的方向是，下放財權(quán)、事權(quán)不變，或財權(quán)不變、事權(quán)上收。這個問題存在爭議，目前總體的方案傾向于前者。具體改革有兩個方面：第一，與人員流動相關(guān)的事權(quán)上收中央，如社會保障。第二，跨區(qū)問題上收中央管轄，如環(huán)保問題。
　　其次是績效管理效率低下問題，對此政府現(xiàn)在開始采用市場化手段解決。2014到2015年，國家財政部門推出了一個重要政策——政府和社會資本合作（PPP）模式，這也是現(xiàn)在財政部門主推的政策，能很好地提升績效管理水平。例如，地方政府要修公路，以前是政府出資，完成修路項目就結(jié)束了，而公路的便利程度、車流量統(tǒng)計和管控都無從得知，因為沒有專門的部門管理，績效管理低下?，F(xiàn)在是由政府與私營部門合資成立一個特殊目的的企業(yè)，專門負(fù)責(zé)某個項目的建設(shè)管理和運(yùn)營。企業(yè)用資本金、資產(chǎn)在銀行抵押貸款把項目融資做起來，再用這筆資金做項目建設(shè)，建設(shè)完成以后由企業(yè)運(yùn)營。現(xiàn)在這條路不是政府所有，而是企業(yè)所有，運(yùn)營過程中的收益，如車輛通行費(fèi)等，在企業(yè)的私營部門和公共部門之間按比例分配。私營部門有利可圖，會自發(fā)地對項目進(jìn)行監(jiān)管，相應(yīng)地，政府就能有效掌握項目的社會效益。同時項目收費(fèi)不足，企業(yè)要求政府補(bǔ)貼時，政府可以根據(jù)它的實際經(jīng)營狀況確定補(bǔ)助額度。這樣公共部門能很好地提高財政支出效率，加強(qiáng)績效管理。
　　最后是稅制改革問題。目前中國的現(xiàn)狀是間接稅占比高，稅源穩(wěn)定，但同時也使企業(yè)痛苦指數(shù)上升。我國的主體稅種增值稅的稅基是企業(yè)增加值，增加值由勞動者報酬、折舊、稅金和利潤四部分組成，即“企業(yè)利潤=增加值－勞動者報酬－折舊－稅金”。其中勞動者報酬在我國的增值稅核算體系中是不能抵扣的。近年來勞動者工資水平一直處于上升狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行時期企業(yè)增加值變化不大，稅金也基本固定，由公式可以看出企業(yè)利潤很可能出現(xiàn)負(fù)值。而稅金基本固定，就會出現(xiàn)企業(yè)在虧損的狀況下還要交稅，導(dǎo)致企業(yè)對稅金十分敏感。
　　對價格過于敏感是間接稅占比過高的第二個問題。中國的稅制對投入端的價格非常敏感。一般情況下，工業(yè)品出廠價格應(yīng)該是上漲的，但最近三四年來一直呈下降趨勢，前兩年我國PPI（生產(chǎn)價格指數(shù)）更是大幅下滑。經(jīng)濟(jì)上行時期，價格上升，企業(yè)增加值提高，稅基也提高，政府收入隨即提高。但是經(jīng)濟(jì)下行時期，除了增加值降低帶來的收入下滑之外，還有投入端的價格下跌，使得稅基突然下降，所以中國現(xiàn)在一個不利的現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)下行時可能會出現(xiàn)財政收入斷崖式下跌。最后，間接稅占比過高會惡化收入分配。直接稅占比過低，導(dǎo)致收入更高的人或企業(yè)并沒有交更多的稅，稅制起不到調(diào)節(jié)收入分配的作用。間接稅占比過高，導(dǎo)致政府實際上是對消費(fèi)進(jìn)行征稅，消費(fèi)占收入比重越高的人，承擔(dān)的稅負(fù)越重。而窮人消費(fèi)占收入的比重是非常高的，對消費(fèi)進(jìn)行征稅會導(dǎo)致窮者愈窮，富者愈富，惡化收入分配。
　　針對以上問題，范子英教授提出以下方案。
　　第一，改善稅制結(jié)構(gòu)。降低間接稅比重，提高企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅等直接稅的比重，提高居民稅占比，下調(diào)企業(yè)稅占比。中國的財政支出是剛性的，再加上現(xiàn)在財政收入增加緩慢，所以勢必要增加居民稅收。但是提高直接稅和居民稅會帶來風(fēng)險——喚醒納稅人意識。現(xiàn)在中國人對納稅沒有太多意識，不知道自己時刻在交稅。實際上，只要有消費(fèi)就是納稅人，因為消費(fèi)的每一件商品價格里都含有增值稅。很多消費(fèi)者對此不知情，從政府治理的角度來說是好事。而提高居民稅和直接稅的占比勢必會對人們造成沖擊，提升征管難度。但換個角度來看，這有益于強(qiáng)化中國人的納稅意識。例如在美國，居民承擔(dān)高稅收的同時也要求高福利待遇，所以美國人愿意交稅。中國也可以朝這個方向發(fā)展，提高直接稅與居民稅，同時強(qiáng)化政府服務(wù)意識，提高公共福利建設(shè)，建立并完善中國的稅收服務(wù)制度。
　　第二，完善地方稅體系，設(shè)立新稅種。在地方稅中新加以前沒有或不成熟的稅種，如飽受爭議的房產(chǎn)稅。國際間的稅收競爭使特朗普的減稅政策間接加速了中國房產(chǎn)稅的征收步伐。某些中央稅種可以下放給地方，例如消費(fèi)稅等可以按照消費(fèi)地征收，完善地方稅體系。
　　第三，強(qiáng)化征管。中國有很多漏稅現(xiàn)象，比如在餐館消費(fèi)時，商家提出不要發(fā)票可以獲得優(yōu)惠，就是因為開發(fā)票要交稅。商家通過這種方式來逃避稅收，造成稅種征管不足。在稅種征管不足的情況下談減稅是沒有意義的。
　　在全球競爭框架中，特朗普減稅促使中國提高稅制的國際競爭力。中國的稅制改革不是在普遍意義上降低宏觀稅賦，而是降低間接稅和企業(yè)稅的比重，提高直接稅和居民稅的比重，同時在提高征收率的情況下降低稅率，以此降低資本稅收，提高國際競爭力。（整理：范賢族 李景悅）